重构石油分配规则，放开成品油进口权

继去年的改善石油行业民间资本投资环境等两份提案后，今年全国工商联的两会提案再度聚焦民众关注的石油行业，提交了《关于取消成品油非国营贸易进口配额相关限制的提案》与《关于促进成品油零售市场充分市场化的提案》两份提案，提议取消对成品油非国营贸易配额只能用于进口燃料油的审批限制，打破能源国有企业全产业渗透的格局，在成品油市场形成公平竞争的局面。

石油行业在传统自然垄断性质的掩盖之下，长期处于实质由行政政策维护的垄断之中。实际上，随着自然垄断理论的发展，学界认为能源行业并非每个环节均具有自然垄断性质，例如，石油的成品油零售环节就不在自然垄断之列，因此，在该环节开放市场竞争是必然的选择。

我国的成品油零售市场自2004年12月起开放，但在过去的8年中，“全国放开成品油零售市场”依然未走出文件成为事实。市场仍是背靠政策优势的三大国有石油集团的天下，从供应到销售石油全产业链都被其把持，相关数据显示，三大石油巨头占有国内成品油批发市场份额的逾90%和零售市场份额的逾80%。如提案所指，目前我国成品油进口实行国营贸易和非国营贸易管理，国营贸易进口没有数量限制，但仅有4家国有石油企业具有进出口贸易权；非国营贸易实行进口资质和配额双管理方式，且只能进口燃料油。而由于零售业务比批发利润高，所以三大巨头长期以来都在提升零售比例的同时减少批发量：数据显示，中石化2011年成品油零售量大增14.4%，直销量增加2.5%；批发量萎缩13.5%，而非国有加油站占我国总加油站数量达45.6%，但其成品油总销量不足总消费量的20%——— 民营油企油源受限，生存空间受到极大挤压。

成品油进口权的开放不仅关系到民营油企的发展，更与国民需求息息相关，随着国内快速发展对油品需求量不断增大，供需矛盾不断升级，油荒已成为每年的“必修课”，若可开放民营油企进口成品油资质，即可很大程度上弥补石油供应缺口。去年初，中国商业联合会石油流通委员会曾起草文件建议政府每年划拨500万吨进口俄罗斯汽、柴油指标，交给行业协会统一分配，因为俄罗斯的汽油换算过来仅3.3元/升，除去运输等成本仍有利润，但最终这一提议不了了之。通过常规方式民企难以获得进口资质，而通过文件申请又得不到审批，成品油进口权成为一个死结。若想从原油进口这一上游市场找突破口则更难，其实自2002年起按规定民间资本已可从事原油进口，但三大巨头却设置了“弹簧门”规定民企必须持有其出具的排产证明，且进口后必须返销予其进行统一销售，最终被三大巨头掐着脖子的民营加油站很多被迫退出落得被国企收购的命运。

多年来，民营油企将希望寄托在“非公经济36条”上，但无论是2005年的“36条”还是2010年的“新36条”，均因细则缺失难以执行，将他们挡在了“玻璃门”外。去年，温家宝总理提出必须在上半年制定出台“新36条”实施细则；6月中旬，国家能源局出台的细则中，除了重申“凡国家法律没有禁止的列入国家规划的能源项目都要对民间资本开放”等原则性表述外，只提及鼓励民资进入早已进入的煤炭、油气、管网建设等领域，对于成品油及原油进口权开放等关键环节的打破垄断只字未提。时至今日，一切照旧，能源行业对民资开放仍未有实质性进展。

从供应方利益出发的“成品+利润”成品油定价机制而引发的油价“涨多跌少”怪象，到三大巨头参与制定的国标过低而被质疑为雾霾元凶的油品质量问题，再到民营油企被设置的各种软规则拒于门外，无一不显示出当前我国石油行业被巨头“绑架”的事实。深化能源体制改革，须重构石油资源的分配规则。应吸纳全国工商联建议，从开放原油与成品油进口权开始，逐步拆分三大巨头的炼化与零售业务，打破其全产业渗透的格局，促进市场竞争的形成。